Dobre Praktyki PPP
07.11.2010, kasia

Partnerstwo publiczno-prywatne – Snobizm? Owczy pęd? Racjonalne działanie? – prof. dr hab. K. Brzozowska

Wspólne przedsięwzięcia publiczno-prywatne zainicjowano w Wielkiej Brytanii w 1992 r. w ramach koncepcji PFI (Private Finance Initiative). Po kilku latach PFI nie jest już postrzegane jako niekonwencjonalne finansowanie, ale stało się preferowaną metodą pozyskiwania nowych aktywów użyteczności publicznej dla realizacji usług o charakterze publicznym. Inne kraje europejskie, które prowadziły do niedawna bardziej zachowawczą politykę w zakresie roli sektora publicznego w rozwoju i finansowaniu infrastruktury, coraz aktywniej podejmują działania partnerskie.

Niektóre kraje, dla umożliwienia rozwoju PPP, ustanowiły odrębne prawo pozwalające na wdrażanie PPP albo korzystają z już istniejących przepisów prawa, niektóre zaś państwa bazują na istniejącym prawie krajowym z delegacją do przepisów unijnych. Z jednej strony w wielu przypadkach decyzję o stanowieniu oddzielnego prawa regulującego procesy i procedury PPP podejmowały kraje, które mają mniejsze doświadczenie w implementowaniu sektora prywatnego w sferę działania sektora publicznego, a jednocześnie odczuwały stosunkowo mocno skutki występowania luki infrastrukturalnej w stosunku do innych, bardziej rozwiniętych państw. Dotyczy to takich krajów, jak Irlandia, Portugalia, Hiszpania, Włochy. Z drugiej strony dla wysokorozwiniętych krajów (Francji, Niemiec, Wielkiej Brytanii) głównym impulsem do zwiększenia zainteresowania wdrażaniem PPP stały się ograniczenia Traktatu z Maastricht i rosnąca niemożność dalszego powiększania deficytu i długu publicznego. Jednak wydaje się, że w ostatnich latach najważniejszym bodźcem do coraz szerszego stosowania PPP, niełatwego do prowadzenia, zabezpieczenia, nadzorowania, stała się dostępność funduszy unijnych, łatwiejszych pod uzyskania pod warunkiem zaangażowania sektora prywatnego przy finansowaniu i prowadzeniu inwestycji o charakterze publicznym.

Generalnie partnerstwo publiczno – prywatne polega na wejściu przez sektor prywatny w dziedzinę zarezerwowaną dla sektora publicznego. Wejście takie nie jest nieograniczone, ponieważ w każdym przypadku nosi znamiona współpracy publiczno – prywatnej, a dla zagwarantowania publicznej użyteczności świadczonych przez sektor prywatny usług infrastrukturalnych podjęcie takiej współpracy jest uwarunkowane bezwzględnym spełnieniem wielu kryteriów stawianych przez władze publiczne na mocy obowiązującego prawa. Sektor publiczny nadal pozostaje odpowiedzialny wobec społeczeństwa za dostarczanie usług infrastrukturalnych na satysfakcjonującym społeczność lokalną poziomie i z tej odpowiedzialności nie może zostać zwolniony. PPP dotyczy przede wszystkim długiego okresu współpracy między partnerem publicznym i partnerem prywatnym (20-30 lat) przy jednoczesnym podziale i transferze ryzyka inwestycyjnego między uczestniczących w procesie inwestycyjnym partnerów oraz włączeniu kapitału prywatnego oraz na stronę prywatną.

Partnerstwa, w rozumieniu PPP, nie tworzy współpraca podmiotów publicznych z prywatnymi poza sferą użyteczności publicznej ani umowy prywatyzacji, umowy zlecenia czy umowy o dzieło. PPP nie prowadzi bowiem do ostatecznego przejęcia własności majątku publicznego będącego przedmiotem współpracy, a stanowiącego podstawę realizacji przez partnera prywatnego zawartej umowy PPP. Ponadto umowy zlecenia i umowy o dzieło mają charakter krótkoterminowy.

Duże znaczenie w zmianie podejścia do możliwości włączania sektora prywatnego w ramach PPP przypisuje się postępowi technicznemu. Nowe technologie automatycznie wprowadziły konkurencję do wielu gałęzi infrastruktury (np. telefonia komórkowa wprowadziła na rynek telekomunikacyjny innych operatorów działających w otoczeniu konkurencyjnym, co przerwało monopol sektora publicznego). Zmiany technologiczne umożliwiły także pobieranie dochodów za korzystanie z obiektów infrastruktury przez użytkowników oraz uniemożliwiły gapowiczom korzystanie z tych obiektów. Wzorcowym przykładem są płatne autostrady i sposób pobierania opłat od przejeżdżających pojazdów. Można nawet stwierdzić, że PPP jest kuszącą alternatywą, ale faktycznie wymaga bardzo ostrożnego, przemyślanego ze wszystkich stron podejścia.

W krajach legitymujących się bogatym doświadczeniem w stosowaniu PPP pierwszorzędnym powodem zainteresowania władz publicznych partnerstwem jest ocena wartości przedsięwzięcia w kontekście wartości dodanej (value for money) rozumianej jako „optymalna kombinacja kosztów ogółem i jakości dla spełnienia oczekiwań użytkowników”[1]. Głównymi czynnikami tworzącymi wartość dodaną są: odpowiednia alokacja ryzyka między sektor prywatny i publiczny, dbałość o stwarzanie konkurencyjnych warunków opartych na wynikach oraz zachęcających oferentów do rozwijania rozwiązań innowacyjnych dopasowanych do wymagań użytkowników, zapewnianie elastycznych warunków w kontraktach PPP, a także odpowiednich motywacji dla sektora prywatnego.

Ważnym czynnikiem wspierającym PPP w Europie są naciski budżetowe, wywoływane niedoborem wolnych środków na finansowanie kapitałochłonnych inwestycji publicznych, ale także zapisami Traktatu z Maastricht, które niejako nakazują „wyprowadzenie” finansowania inwestycji infrastrukturalnych poza budżet. Postawione kryteria przyczyniły się w wielu krajach europejskich (na przykład w Hiszpanii, Portugalii, Włoszech) do dynamicznego rozwoju PPP, a głównie form związanych z kapitałowym zaangażowaniem sektora prywatnego. Wykorzystanie formuły PPP pozwala państwom, niespełniającym kryteriów lub stojącym na granicy ich przekroczenia, na realizację inwestycji infrastrukturalnych, ważnych w aspekcie oczekiwań społecznych, poprzez „wyprowadzenie” wydatków inwestycyjnych poza budżet państwa i tym samym ograniczenie rozmiarów długu publicznego, nie narażając się na ryzyko przekroczenia proporcji ustalonych w Traktacie z Maastricht.

Wraz z rozwojem PPP rośnie liczba dowodów wskazujących na realne korzyści. Jednakże korzyści z tytułu jakości lub postępu technologicznego w świadczonych usługach są trudno do skwantyfikowania. W zakresie kosztów i czasu dostawy usług obraz jest bardziej przejrzysty. Z przeprowadzonych przeglądów przez władz brytyjskie wynika, że koszty inwestycyjne w przypadku zakończonych projektów PPP są średnio o 17% niższe, głównie dzięki nieprzekroczeniu planowanych kosztów budowy[2]. Natomiast 80% projektów PPP utrzymało harmonogram prac w porównaniu z 20% porównywalnych projektów realizowanych przez sektor publiczny[3]. Głównym źródłem oszczędności było przeniesienie ryzyka przekroczenia kosztów i zwłoki w budowie na sektor prywatny.

PPP może zapewnić także inne korzyści natury finansowej. Projekty takie pozwalają władzom publicznym na rozdzielenie kosztów projektu i płacenie wyłącznie za usługi. Ta elastyczność i wymienione oszczędności zwykle przewyższają wyższe koszty finansowania przez sektor prywatny. PPP przynosi także oczywiste korzyści wynikające z doświadczeń sektora prywatnego w projektowaniu, budowie i dostarczaniu usług oraz zarządzaniu. Są one najczęściej kompleksowe i specjalistyczne, leżące poza zakresem doświadczeń sektora publicznego.

Podstawą pomyślnego wdrażania PPP są jasno zdefiniowane role stron, rozłożona odpowiedzialność finansowa za zobowiązania wynikające z realizacji projektu, przewidywane korzyści płynące z projektu, a także ustalenie dominującego partnera w strukturze zarządzania projektem, a przede wszystkim dopasowane regulacje prawne umożliwiające przeprowadzenie takich projektów. Należy jednak mieć na uwadze, że wykorzystanie formuły PPP wiąże się z koniecznością poniesienia znacząco wyższych kosztów transakcyjnych, wprowadza ryzyko wystąpienia kosztów agencyjnych na skutek asymetrii informacji, jak również generalnie osłabia pozycję negocjacyjną władz publicznych. Wdrażanie PPP nie jest łatwym zadaniem, ponieważ odznacza się ono bardziej skomplikowaną pod względem organizacyjnym, prawnym finansowym a także społecznym strukturą. Powodzenie projektu wymaga przestrzegania określonych warunków, które mają charakter generalny, dopasowany do większości projektów PPP, lub indywidualny wynikający ze szczególnych cech danego projektu i jego otoczenia. Obok udanych przypadków zaangażowania sektora prywatnego w tę sferę występują liczne inwestycje, gdzie PPP nie sprawdziło się lub nie przyniosło satysfakcjonujących rezultatów dla zainteresowanych stron.

Pomyślne zakończenie każdego projektu PPP wymaga „współgrania” wszystkich czynników. Nie wystarczy uchwalenie przepisów prawa umożliwiających stosowanie formuły PPP, jeśli struktury instytucjonalne nie będą odpowiednio przygotowane, jeśli zabraknie zainteresowania ze strony inwestorów prywatnych i ze strony władz publicznych, jeśli opinia publiczna będzie przeciwna takim inicjatywom, itp. Nie bez znaczenia jest, co jest podkreślane przez Komisję Europejską ONZ, by inwestycje PPP były zgodne z zasadami rozwoju zrównoważonego z nadaniem priorytetu, że we wszelkich decyzjach człowiek jest najważniejszy [putting people first][4].

Innymi słowy, implementacja partnerstwa publiczno-prywatnego powinna przynieść korzyści trzem stronom: społeczeństwu jako ostatecznym użytkownikom infrastruktury, władzom publicznym odpowiedzialnym za dostarczanie usług publicznych oraz partnerom prywatnym zainteresowanym zwrotem z swojego kapitału.

Autor: dr hab. Krystyna Brzozowska, prof. Uniwersytet Szczeciński

12 listopada 2010 r.

©Wszelkie prawa zastrzeżone


[1] A Practical Guide to PPP in Europe, 2nd ed. Button M [ed.], City &Financial Publishing, Surrey 2008, s. 3.

[2] UK National Audit Office, PFI: Construction Performance, Controller and Auditor General HC 371. 2003.

[3] HM Treasury, PFI: Meeting the Investment Challenge. UK: The Stationery Office 2003.

[4] Guidebook on Promoting Good Governance in Public- Private Partnerships, UNECE, Geneva 2008, s. 29.

Możliwość komentowania jest wyłączona.

Kalendarium wydarzeń PPP
Marzec 2020
P W Ś C P S N
 1
2345678
9101112131415
16171819202122
23242526272829
3031EC
Partnerzy: