Dobre Praktyki PPP
15.11.2010, kasia

Przygotowanie projektów PPP

„Przygotowanie projektów PPP” to analiza nr 1 opracowana w ramach Projektu 1 Pracowni PPP.

Kiedy rozpocząć pracę

Każdy projekt realizowany w partnerstwie publiczno- prywatnym jest inny. Nie oznacza to jednak, że za każdym razem, podmiot publiczny, przygotowując przedsięwzięcie do wdrożenia a następnie negocjując je z podmiotami, które biorą udział w postępowaniu na wyłonienie partnera prywatnego czy też koncesjonariusza, musi wyważać „przysłowiowe drzwi do lasu”.

Od tego, na jakim poziomie podmiot publiczny przygotuje się i swoje planowane projekty do realizacji w formułach ppp, zależą koszty każdej z transakcji, czas ich przeprowadzenia oraz skutki realizacji danego przedsięwzięcia dla budżetu podmiotu publicznego. Od tego, na którym etapie rozważań o metodach realizacji projektów podmiot publiczny przeanalizuje dostępność i zasadność zastosowania ppp, w dużej mierze zależy, jak udane, korzystne i efektywne transakcje ppp przeprowadzi przy stosunkowo niskich kosztach samych transakcji.

Podstawowym czynnikiem sukcesu podmiotu publicznego, w zakresie przygotowania i przeprowadzania kolejnych przedsięwzięć w ppp i w koncesji jest przygotowanie na jak najwcześniejszym etapie wstępnej analizy porównawczej projektów inwestycyjnych (głównie), które zamierza zrealizować. Im wcześniej, podmiot publiczny określi, choćby wstępnie, które z planowanych przedsięwzięć będą efektywniejsze i przyniosą więcej korzyści kiedy zrealizuje się je w ppp niż inne, wówczas lepiej zagospodaruje pozostałymi środkami, przesuniętymi z realizacji z projektów przewidzianych do ppp bądź zmieni kolejność ich prowadzenia.

Inna sytuacja występuje, i jest dużo poważniejsza, gdy w portfelu inwestycji do zrealizowania zostały już tylko te współfinansowane ze środków unijnych, ich ramy prawne są już znane i wprowadzenie ppp lub koncesji niewykonalne, a rezygnowanie z dofinansowania uznane byłoby za błąd i złą decyzję – „jak dają to biorę”. Wtedy pozostaje zbadać, co można zrobić w zakresie finansów albo planowania przestrzennego, aby zrobić ppp. Z premedytacją zwracamy uwagę, iż ppp dotyczy finansów i planowania przestrzennego, gdyż inwestorzy, będą oczekiwali realizacji stóp zwrotu albo w oparciu o płatności ze strony podmiotu publicznego albo w oparciu o możliwość rynkowego wygenerowania oczekiwanych stóp zwrotu, a w przypadku samorządów ważnym aktywem są nieruchomości, które przy dobrym planie mogą stać jeszcze cenniejszym aktywem.

Stare powiedzenie brzmi, iż „kto raz wszedł na drogę ppp, ten już z niej nie zejdzie”. Dzieje się tak, nie dlatego, że ppp to wciągający biznes. Wdrożenie ppp, jest na tyle wymagającym procesem dla sektora publicznego, iż musi w sposób znaczący przestawić swoje działania, „dostroić” się do tego co jest rynkowe, wykonywalne i bankowalne. Musi zacząć patrzeć nie tylko ile kosztuje wytworzenie infrastruktury, ale ile kosztuje jej utrzymanie, jakie korzyści społeczne są osiągane, musi także przygotować narzędzia, aby móc zmierzyć, czy to co planował rzeczywiście udaje się osiągnąć.

Obecnie, przy dostępie do środków unijnych, wiele podmiotów publicznych, głównie samorządów, sięga po nie, nie badając co będzie dalej, jakie będą koszty utrzymania, czy będą powiększały deficyt czy też nie. Jeden z przedstawicieli RIO powiedział podczas kuluarowych rozmów na jednej z konferencji: „dają nam tyle środków nie na to co koniecznie musimy przeprowadzić, ale na to czego nie potrzebujemy, że w konsekwencji nie będzie nas stać na to co musimy zrobić”. To zdanie oddaje klimat, z jakim dziś mamy do czynienia w Polsce wokół partnerstwa publiczno- prywatnego i koncesji. Klimat presji związanej z koniecznością pozyskania i wydania środków, które dziś są, a jutro może ich już nie być, to zabija refleksję czy rzeczywiście korzystając, ze wszystkich środków, realizując wszystkie dostępne projekty, jako podmiot publiczny postępujemy słusznie. Aby odpowiedzieć na to pytanie, trzeba analizować projekty z punktu widzenia biznesowego, w sposób właściwy dla ppp.

Ścieżka dojścia

Ścieżka działań, jakie należy przeprowadzić w celu pozyskania w pierwszej kolejności partnera prywatnego do współpracy, a następnie podpisania satysfakcjonującej obydwie strony umowy, jest cały czas tworzona. Polski, dojrzewający rynek ppp tworzy własną drogę dojścia, opierając się na doświadczeniach państw, które od kilkudziesięciu lat wdrażają nowoczesne partnerstwo publiczno-prywatne. Z uwagi na fakt, iż każdy kraj ma elementy specyficzne dla swojego systemu prawnego i, w szczególności, z uwzględnieniem odmienności funkcjonowania systemu administracji a także różnych uwarunkowań kulturowych, poziomu kapitału społecznego, poziomu funkcjonowania biznesu i całej gospodarki, to i w Polsce, ścieżka dojścia podmiotu publicznego będzie wyglądała inaczej niż w krajach realizujących już projekty ppp.

Opracowując program przygotowania projektu PPP należy wziąć pod uwagę następujące podstawowe etapy:

a)      Budowanie strategii projektów PPP

b)      Przeprowadzenie analiz przedrealizacyjnych

c)      Konsultacje rynkowe, tzw. market testing

d)      Przygotowanie dokumentacji do postępowania na wybór partnera prywatnego

e)      Rozpoczęcie postępowania na wybór partnera prywatnego.

Pierwszy z powyższej listy kolejnych etapów prac, zawiera – kluczowy – determinujący sposób działania w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego. Należy bowiem zrozumieć, że wdrożenie zespołu podmiotu publicznego w problematykę PPP jest na tyle długotrwałe i kosztowne, że warto na samym początku określić, czy w formule PPP planowane jest jedno przedsięwzięcie, czy grupa przedsięwzięć, wybrana na podstawie przeprowadzanych analiz w oparciu o jasno określone i mierzalne kryteria. Sukces pojedynczego projektu zależy od globalnego, „hurtowego” podejścia na etapie analiz o charakterze strategicznym.

Program na PPP

Budowanie strategii projektów PPP powinno odbywać się poprzez generalną analizę planów inwestycyjnych podmiotu publicznego. W przypadku miast czy gmin jest to zbadanie priorytetów inwestycyjnych oraz określenie realnych możliwości sfinansowania inwestycji, zaplanowanych w Wieloletnim Programie Inwestycyjnym i w Wieloletniej Prognozie Finansowej. Taki przegląd przedsięwzięć oraz dokonanie analizy globalnej umożliwia otrzymanie odpowiedzi na pytanie, jaki rodzaj projektów jest możliwy do zrealizowania wspólnie z inwestorem prywatnym, co następnie pozwoli na niepowielanie błędów co do możliwości takiej współpracy dla kolejnych planowanych przedsięwzięć w przyszłości. Dodatkowo, globalne podejście do sfery inwestycyjnej umożliwia przeprowadzenie jednej, kompleksowej, spójnej analizy, zarówno pod względem prawnym oraz finansowo-ekonomicznym. Jej wyniki stanowią punkt wyjścia do analiz konkretnych projektów, chociaż, w opinii Autorów, pełne badanie planów inwestycyjnych powinno uwzględnić priorytety inwestycyjne, w szczególności te, które mogą zainteresować potencjalnych inwestorów prywatnych, i powinny zostać uzupełnione o szczegółowe analizy dla poszczególnych projektów.

Konsultacje społeczne – interesariusze – użytkownicy

Warto podkreślić, że zarówno na tym etapie, jak i podczas przygotowywania analiz przedrealizacyjnych, należy wyniki teoretyczne konfrontować z realnymi opiniami interesariuszy przedsięwzięcia, planowanego do realizacji w formule PPP, tj. z bankami, instytucjami finansowymi, przyszłymi potencjalnymi partnerami prywatnymi, firmami branżowymi, mieszkańcami danej gminy czy miasta, organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami, których realizacja lub efekty projektu dotyczą.

Istotnym elementem jest czytelne określenie kryteriów, na podstawie których podmiot publiczny wyznaczy projekty do realizacji w ppp lub koncesji.

Na tym etapie, powinno też dojść do utworzenia zespołu, o szerokich kompetencjach, który będzie przygotowany do prowadzenia i koordynacji przedsięwzięć ppp oraz innych zadań podmiotu publicznego.

Istotnym elementem pozostaje określenie celów podmiotu publicznego a odwołanie się na tym etapie do interesariuszy, zwłaszcza mieszkańców, pozwala uruchomić mechanizmy partycypacji i w konsekwencji zbudować lepszy klimat wokół projektu.

Konsultacje społeczne oraz rynkowe powinny przybierają postać bezpośrednich spotkań, na których prezentowane są założenia planowanego projektu oraz wysłuchiwane pytania i uwagi. Nierzadko wskazane na tym etapie różne poglądy mają swoje odzwierciedlenie w zamianie wariantu przeprowadzenia inwestycji albo wskazują na dotychczas pomijaną kwestię.

Wstępny Market Testing

W praktyce oznacza to, iż po przeprowadzeniu wstępnych analiz, na poziomie strategicznym oraz ewentualnych analiz pogłębiających dotyczących konkretnego projektu można także przeprowadzić market testing – konsultacje rynkowe. Autorzy, są jednak zdania, iż na tym etapie, przed przeprowadzeniem właściwych analiz przedrealizacyjnych z określeniem business case wynik konsultacji rynkowych może nie wskazać najefektywniejszego wariantu dla podmiotu publicznego a jedynie te, które są korzystne dla partnerów prywatnych/ koncesjonariuszy. Szczegółowy opis i sposobów market testingu opisuje kolejna analiza w ramach Projektu. Na tym etapie można jedynie przeprowadzić wstępne market testing, którego podstawowym celem powinno być określenie, jakie szczegółowe analizy przedrealizacyjne podmiot publiczny musi przeprowadzić.

Doradcy i personel

Warto pamiętać o jeszcze jednym elemencie: właściwym doborze personelu po stronie podmiotu publicznego. Z jednej strony mamy personel inhouse z drugiej personel doradczy. Na tym etapie rozwoju rynku, podmioty publiczne, w celu akumulacji kompetencji powinny korzystać z personelu doradczego i jego doświadczeń. Umiejętny wybór doradcy, jego kompetencja i same zadania omówione będą szczegółowo w odrębnej analizie. Jeśli podmiot publiczny zrealizuje zadania tylko własnymi siłami, do czego powinien dążyć, na tworzącym się rynku może szybko utracić personel z doświadczeniem na rzecz rynku, dowiodły tego wszystkie reformy oraz rozwój poszczególnych rynków, a najdobitniej rynki emerytalne tworzące się po reformach w Chile czy nawet w Polsce. Odpływ kadry może spowodować zablokowanie wdrażania kolejnych projektów i konieczność posiłkowania się zespołami doradczymi – zewnętrznymi, które, z uwagi na kształt zamówień publicznych po ostatnich zmianach, mogą chcieć czerpać z dorobku danego podmiotu publicznego, niekoniecznie dając od siebie to czego oczekuje zamawiający.

Wspomnieliśmy o momencie kształtowania personelu własnego do realizacji zadań w ppp. Dotychczas w Polsce, tworzenie się zespołów zadaniowych związane jest z wdrażaniem jednego projektu, nie ma jeszcze tworzenia „programów” ppp choć są pojedyncze wyjątki.

W zasadzie ograniczyły się one do stworzenia „czapy” z zespołu Project managerów odpowiedzialnych za zarządzanie projektami, ale nie rozpoczęto akumulacji samej wiedzy w zakresie ppp czy koncesji. Zarządzanie projektem ppp w fazie po zawarciu umowy jest dużo ważniejsze niż same przygotowanie choć tutaj rozstrzygamy o przyszłości. Etap po podpisaniu umowy generuje 80 % problemów, ale wynikają one ze złych kryteriów, założeń – ogólnie złego merytorycznego przygotowania. O zagadnieniach zarządzania projektem ppp traktuje oddzielna analiza, bazująca do pozytywnych i negatywnych doświadczeniach innych krajów oraz tych projektach ppp, które były w Polsce realizowane przed wejściem w życie nowych ustaw.

Podsumowując, praktyka pokazuje – zarówno w Polsce jak i krajach realizujących ppp od lat, że im wcześniej zacznie się przygotowywanie personelu do wdrażania i następnie zarządzania ppp tym lepiej i taniej będą one robione. Im wcześniej zaangażuje się doświadczonych doradców, tym lepiej dla podmiotu publicznego – z uwagi na fakt, iż będzie mógł skorzystać z wiedzy osób i podmiotów, które przez podobne problemy już przeszły i nie powielać poprzednich błędów innych podmiotów publicznych.

Analizy przedrealizacyjne

Istotnym elementem jest przygotowanie analiz przedrealizacyjnych. Kłopot na tym etapie związany jest z brakiem obowiązku wynikającego z ustawy o ppp czy o koncesji. Na tym polu wskazane jest sięgnięcie do dorobku pierwszej ustawy o ppp, która pod względem analiz ppp jest kamieniem milowym. Praktyka dowiodła, że argumenty przeciw poprzedniej ustawie związane z wysokim kosztem przeprowadzania analiz na jej podstawie były bezpodstawne o czym świadczą liczne przykłady wykonanych analiz przez podmioty polskie i zagraniczne dla podmiotów publicznych. Prawdziwy kłopot z zastosowaniem ustawy wiązał się z wadą prawną dotyczącą procedury ogłoszenia postępowania – a konkretnie z brakiem odpowiednich druków. Jak się okazało był to problem wewnątrz ustawy a został ujawniony przez Investment Support podczas prac nad projektami w Wągrowcu oraz w Katowicach.  Należy podkreślić jednak, że to właśnie ta ustawa i rozporządzenia do niej dają dziś podstawy do realizacji procesu przygotowawczego projektów ppp. Był to kamień milowy i obecna ustawa o ppp oddaje właściwy charakter ppp – swobody ułożenia relacji pomiędzy partnerami w oparciu o najlepsze praktyki wynikające – z doświadczenia, a zatem także poprzedniej ustawy.

W związku z charakterem obowiązujących ustaw, powstaje pytanie jakie analizy robić dla konkretnego projektu. W zasadzie każdy projekt, zwłaszcza inwestycyjny ma trzy podstawowe wymiary: biznesowy, prawny i techniczny. Na tych trzech polach należy analizować projekty. Często część biznesowa zawężana jest do analiz ekonomicznych lub finansowych, a przecież ppp to biznes i analizy muszą być nieco szersze. Przykładem może być tu projekt rewitalizacyjny, w którym wynagrodzenie partnera pochodzi z prawa do pożytków z przedmiotu przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie musi mieć możliwość wygenerowania takich pożytków a zatem trzeb zbadać jego stronę przychodową i kosztową. Będzie to najpewniej projekt bardzo „nieruchomościowy” zatem taki charakter powinny mieć analizy. W przypadku projektów wodno- kanalizacyjnych analizy, zwłaszcza w części biznesowej będą miały zupełnie inny zakres i charakter, podobnie będzie z projektami szkół, gdzie analizy skupią się na demografii oraz procesach ogólnogospodarczych dla danego regionu a także na analizie nowych projektów nieruchomościowych.

Oczywiście, trzeba odpowiedzieć sobie na pytanie czy projekt jest bankowalny, czy jest dostępny finansowo, czy jest efektywny. Analizy prowadzone przez doradcę technicznego będą z reguły w dużej mierze stanowiły podstawę właściwych analiz biznesowych i kształtowania business case, w wielu jednak przypadkach, muszą być poprzedzone analizą biznesową wskazującą kierunki prac dla doradcy technicznego. Zagadnienie analiz przed realizacyjnych będzie omówione w odrębnym raporcie, należy jednak podkreślić, iż tak jak w biznesie trudno inwestować nie mając choćby biznesplanu, tak i w ppp trudno podejmować decyzje nie mając do nich podstaw ani uzasadnienia, nawet jeśli ustawy o konieczności takich analiz nie mówią – to praktyka na ich wykonanie wskazuje. Trzeba zatem pamiętać, o tak często przywoływanym przez Autorów pojęciu „okularów kontrolera NIK”. Jak bowiem zakładać cele, jak mierzyć sukces projektu ppp – realizacje postawiony celów, skoro nie dysponuje się materiałem porównawczym oraz wytycznymi.

Rola doradcy prawnego jest na tym etapie specyficzna. W bardzo dużej mierze zależy od konkretnego przypadku, od tego jak wiele spraw zostało wyjaśnionych wcześniej – w zakresie nieruchomości etc. Niemniej doradca prawny powinien być zaangażowany w proces pracy z interesariuszami, jeśli np. budowana jest szkoła, powinien zrozumieć „szkołę”, zrozumieć ryzyka, problemy itd., inaczej na późniejszym etapie, kiedy przyjdzie do przygotowywania dokumentacji, w tym umowy, wiele rzeczy może zostać zwyczajnie pominiętych ze szkodą dla projektu.

Należy tutaj podkreślić, iż w wielu wypadkach podmioty publiczne – zwłaszcza samorządy decydują się na wykonanie analiz we własnym zakresie. Jest jednak wiele projektów, które są niepowtarzalne w danym mieście wówczas kompetencje trzeba pozyskać na rynku zatrudniając doświadczonych w danej materii – typie projektów, doradców.

Kiedy podmiot publiczny dysponuje już analizami, rekomendacją wariantu lub wariantów, należy przeprowadzić, zdaniem Autorów zasadniczy market testing i skonsultować rekomendowane warianty – te które uznano za najefektywniejsze i najkorzystniejsze z rynkiem, czyli potencjalnymi partnerami prywatnymi/ koncesjonariuszami gdyż może się ukazać, że po prostu nie będzie chętnych lub zdolnych do zaangażowania w dany model podmiotów. Konsultacje rynkowe mają także istotny element promocyjny, a umiejętnie przeprowadzone eliminują wiele elementów ryzyka związanych z interesariuszami. Analiza interesariuszy jest odrębnym zadaniem, zasadniczo, doradca nastawiony na zawarcie umowy ppp/ koncesji z sukcesem dla klienta powinien przeprowadzić ją nawet tylko dla własnych celów, choć wskazane, jest aby podmiot publiczny dysponował taką analizą przeprowadzoną na kilku etapach – na poziomie strategicznym, po analizach przed realizacyjnych oraz po market testing i opracowaniu dokumentacji. Analizie interesariuszy poświęcony jest oddzielny raport.

Oprócz konsultacji społecznych, o których wspomniano wcześniej należy pamiętać o ciągłej komunikacji ze społecznością. Jak wykazały badania, poziom edukacji ekonomicznej polskiej społeczeństwa jest nadal niski. To staje się pożywką dla opozycji wobec projektu, dla kontestatorów oraz tych interesariuszy, którzy chcą „bokiem” zarobić – coś dostać, za zamknięcie ust, z reguły jakiś przywilej, załatwienie sprawy. Wiele projektów, zwłaszcza opartych o opłatę za dostępność nie dojdzie do skutku, jeśli mieszkańcy nie zrozumieją wartości pieniądza w czasie czyli ogólnie mówiąc podstawowych elementów związanych z ppp. Na ppp ciąży nadal złe odium związane z nieudanymi prywatyzacjami. Przykład brytyjski unaocznia ponadto, iż nawet w Zjednoczonym Królestwie, media wolą opisywać coś co się nieudało niż wytłumaczyć zasady działania, gdyż nie mają na to czasu ani miejsca, często łatwiej im jest skrytykować a sensacja jaką jest tzw. „wtopa”, lepiej się sprzedaje.

W kontekście przygotowań merytorycznych oraz społecznej promocji przedsięwzięcia, warto pamiętać, że upowszechnienie informacji o nim, pomoże stworzyć pozytywny klimat wokół inwestycji, którego znaczenie trudno przecenić. Prywatni inwestorzy, którzy zastanawiają się nad zaangażowanie w określony projekt, mogą wycofać się z ostatecznej decyzji albo przeczekać „gorący okres”, jeśli w prasie zaczynają pojawiać się dwuznaczne artykuły np. krytykujące sposób jego przygotowania albo wskazujące na nieprawidłowości występujące po stronie publicznej w kontekście zamierzenia inwestycyjnego.

Po przeprowadzeniu analiz oraz market testing, kiedy utrzyma się wariant rekomendowany, można przystąpić do tworzenia dokumentacji w oparciu o wyniki konsultacji oraz analiz. Jeśli market testing, wskaże inny wariant, należy przeprowadzić jego analizę, chyba że wcześniej już był jej poddany i uznany za mniej efektywny. Celem podmiotu publicznego musi być dążenie do zapewnienia sobie wyboru spośród wielu konkurencyjnych ofert, market testing ma pokazać podmiotowi publicznemu ilu jest potencjalnych chętnych na rekomendowany w analizach wariant.

Przygotowana dokumentacja powinna odzwierciedlać business case w jak największym stopniu. Na tym etapie projekty „padają”, gdyż podmiot publiczny kieruje się pobożnymi życzeniami, strategią polityczną a warunki udziału, kryteria czy same oczekiwania od partnera są nierealistyczne.  Praktyka ze wszystkich krajów, w pierwszym etapie rozwoju ppp jest w zasadzie taka sama. Zagadnienia związane z dokumentacją i jej opracowaniem ujmuje analiza przygotowana przez zespół doradztwa prawnego i zespół doradztwa biznesowego Investment Support.

Autorzy: Kacper Kozłowski, Agata Kozłowska

©Wszelkie prawa zastrzeżone


Pracownia PPP czyli cztery P

W Pracowni PPP przygotowujemy analizy poruszające, w naszej opinii, najważniejsze problemy dotyczące przygotowania oraz realizacji przedsięwzięć PPP. Patrzymy na wagę problemu oraz jego zrozumienie po stronie publicznej bądź prywatnej. Mamy nadzieję, że w wyniku refleksji nad istotnymi kwestiami, dotyczącymi PPP, zaczną funkcjonować dobre praktyki w tym zakresie, a cztery P w kontekście partnerstwa publiczno-prywatnego będą kojarzyć się już tylko z Pracownią PPP.

Autorami analiz są praktycy, którzy mieli okazje obserwować konsekwencje opisywanych pomysłów i rozwiązań w odpowiedzi na pojawiające się problemy. Analizowane zagadnienia prezentujemy przedmiotowo bez podawania informacji, pozwalających zidentyfikować projekt, którego temat obecnie dotyczy. W przypadku powołania się na nazwę przedsięwzięcia albo podmiotów, których ono dotyczy, informacje zostały zaczerpnięte z ogólnodostępnych źródeł.

Zapraszamy do Pracowni PPP ekspertów, zajmujących się tematyką PPP!

-

W ramach Pracowni PPP zrealizowane zostaną poniższe projekty:

Projekt 1: Praktyczne zagadnienia związane z PPP – czytaj więcej

Projekt 2: Kapitał społeczny a partnerstwo publiczno-prywatne

Projekt 3: Zarabiać na PPP. Biznesowy wymiar partnerstwa.

Projekt 4: Od improwizacji do planowania. Partnerstwo publiczno-prywatne w Polsce.

Projekt 5: Sektory PPP.

Projekt 6: Jakość świadczonych usług a jakość życia mieszkańców.

Projekt 7: Podstawy programowe  w poszczególnych doktrynach politycznych dla zastosowania partnerstwa publiczno-prywatnego.

Projekt 8: Doświadczenia zagraniczne i wnioski dla projektów realizowanych  w Polsce.

Projekt 9: Woda z ogniem. Łączenie kompetencji.

Projekt 10: PPP a koncesja.

Kalendarium wydarzeń PPP
Listopad 2017
P W Ś C P S N
 12345
6789101112
13141516171819
20212223242526
27282930EC
Partnerzy: