Dobre Praktyki PPP
17.11.2010, kasia

Zadłużenie samorządów i jego konsekwencje – dr A. Kopańska

Polskie samorządy od początku swojej współczesnej historii mogły się zadłużać. Jednak przez pierwszą dekadę, instrumenty dłużne, szczególnie komercyjne stosowane były przez władze lokalne niezwykle rzadko, a wręcz niechętnie. Na przykład w 1997 r. jedynie co 10 gmina miała w swoich przychodach kredyty zaciągnięte w bankach komercyjnych.  Dług lokalny pod koniec XX wieku kształtował się na bardzo niskim poziomie – w 1999 r. zadłużenie gmin stanowiło około 11,5% ich dochodów, w miastach na prawach powiatu relacja ta wyniosła 12,3% a w nowopowstałych powiatach i województwach była niemal zerowa. W latach 2000-2003 sytuacja finansowa wszystkich podmiotów samorządowych była zła, dochody wprawdzie w wymiarze realnym rosły, jednak szybciej od nich przybywało zadań i bieżących wydatków. To spowodowało ograniczenie inwestycji, ale dług lokalny rósł nieprzerwanie.

Rysunek 1 Zadłużenie polskich samorządów w latach 1999-2009

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów

Począwszy od 2004 r. dochody samorządów wzrosły znacznie, przede wszystkim dzięki zwiększeniu udziałów z PIT i CIT, połączonych z poprawą sytuacji gospodarczej. Coraz więcej realizowały również samorządy inwestycji, w tym projektów współfinansowanych z środków UE.

W 2009 r. wraz z kryzysem (oraz częściowo w związku z obniżeniem stawek podatku PIT) dynamika wzrostu dochodów samorządów zdecydowanie spadła (ogółem realny przyrost w stosunku do 2008 r. wyniósł zaledwie 0,4%). Najbardziej dotknęło to największe miasta (będące wcześniej największym beneficjentem zwiększenia udziałów w PIT i CIT) , których dochody spadły o 1,7%. Pomimo tego inwestycje samorządów wzrosły i to więcej niż w poprzednich latach, a wraz z nimi przyrosło lokalne zadłużenie. (instrumenty dłużne sfinansowały w 2009 r. około 67% inwestycji miast i 49%  gmin[1].) W 2009 r. zanotowały samorządy lokalne najwyższy w dotychczasowej ich historii poziom deficytu- 8,3% (do dochodów), a poziom zadłużenia w stosunku do 2008 r. podniósł się o 35,6% i jest on niemal pięć razy wyższy niż 10 lat wcześniej (w wymiarze realnym). Dług samorządowy, który w 1999 r. stanowił 2,25% ogółu długu publicznego pod koniec 2009 r. wyniósł 5,57%.

Wzrost tej relacji spowodował publiczną dyskusję, wywołaną wypowiedzią ministra finansów o nadmiernym zadłużaniu się samorządów i ich wpływie na stabilność finansów publicznych[2]. Niewątpliwie, to że samorządowy dług to mniej niż 6% ogółu zadłużenia (dług  Skarbu Państwa pod koniec 2009 stanowił 93% długu publicznego) sprawia, że przerzucanie odpowiedzialności za problemy wynikające z zadłużenia publicznego na samorządy jest niewłaściwe. Niemniej fakt wielkości długu publicznego, który zbliża się do drugiego progu ostrożnościowego- 55% PKB i jego konsekwencji, zarówno prawnych jak i ekonomicznych dla dalszej gospodarki finansowej samorządów stanowi rzeczywisty problem.  To jemu, a nie wypominaniu odpowiedzialności za zaistniałą sytuację powinna być poświęcona dyskusja jak i analizy rządu oraz samorządów.

Konsekwencje wzrostu zadłużenia publicznego w tym samorządowego można podzielić na makro i mikro-ekonomiczne. Te pierwsze, obok bezdyskusyjnego problemu dla gospodarki kraju, będą wymuszały podjęcie działań zapisanych w ustawie o finansach publicznych z 2009 r.  Zgodnie z jej zapisami ustawy o finansach publicznych z 2009 r. po przekroczeniu 55% PKB (a poniżej 60% PKB)(art. 83 ust. 2)

a)    na kolejny rok Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym:

  • nie przewiduje się deficytu budżetu państwa lub przyjmuje się deficyt budżetu państwa, taki by pod koniec roku relacja długu publicznego nie była wyższa,
  • nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej,
  • waloryzacja rent i emerytur nie może przekroczyć poziomu inflacji podanej przez GUS,
  • wprowadza się zakaz udzielania pożyczek i kredytów z budżetu państwa z wyjątkiem rat kredytów i pożyczek udzielonych w latach poprzednich,

b) Rada Ministrów dokonuje przeglądu wydatków budżetu państwa finansowanych środkami pochodzącymi z kredytów zagranicznych oraz przeglądu programów wieloletnich,

c) Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny

d) wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego określone w uchwale budżetowej na kolejny rok mogą być wyższe niż dochody tego budżetu powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań ze środków z UE

Oznacza to, że wszelkie inwestycje, inne niż związane z projektami UE będą trudniejsze do realizacji, gdyż nie będzie możliwe zaplanowanie na nie deficytu i zadłużanie się samorządów. Mechanizm ograniczania długu publicznego zapisany w nowej ustawie wydaje się stosunkowo prosty i skuteczny. Jednak, po pierwsze oznacza, że zadłużenie samorządów nadal będzie mogło rosnąć- a więc skuteczność limitu może być ograniczona przez pożyczki na potrzeby UE.  Po drugie limit ten, abstrahuje od indywidualnych możliwości zadłużania samorządów. Może zatem się okazać, że projekty środki unijne i pożyczki z nimi związane pojawią się w samorządach, których zdolność kredytowa jest ograniczona.

To nawiązuje do kolejnego problemu, z którym możemy mieć do czynienia niezależnie od tego czy przekroczony zostanie drugi próg ostrożnościowy, a związanego z mikro-analizą długu. W w/w  ustawie, wprowadzono dwa nowe zapisy dotykające kwestii deficytu i długu każdej jednostki samorządu terytorialnego. Chodzi o zasadę zrównoważenia „budżetu bieżącego” (art. 242; który będzie obowiązywać od 2011 r.) oraz indywidualny  limit zadłużania (art. 243; który będzie obowiązywać od 2014 r.).  Oba te zapisy są realizacją postulatów, które od dłuższego czasu zgłaszane były w odniesieniu do dotychczasowych sposobów ograniczania lokalnego zadłużenia (w poprzednich ustawach o finansach publicznych).

Kwestia zrównoważenia budżetu bieżącego wprowadza wreszcie do polskich przepisów tzw. złotą regułę długu, która wyraźnie mówi że dług lokalny (wieloletni) powinien być związany tylko z wydatkami inwestycyjnymi

W przypadku starych limitów długu dla każdej jednostki funkcjonuje to samo ograniczenie- 60% wysokości zadłużenia w stosunku do dochodów i 15% obsługi długu.  W żaden sposób nie oddaje to specyfiki pojedynczego samorządu i jego rzeczywistej zdolności kredytowej. Nowe limity zadłużenia, będą wyliczane dla każdego samorządu, uwzględniając jego własne dochody i wydatki bieżące oraz historię długu, według następującego wzoru:

gdzie poszczególne symbole oznaczają:

R – planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, oraz wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90,

O – planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90 oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji,

D – dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym,

Db – dochody bieżące,

Sm – dochody ze sprzedaży majątku,

Wb – wydatki bieżące,

n – rok budżetowy, na który ustalana jest relacja, n-1, 2, 3 odpowiednio lata wcześniejsze

Jest to niewątpliwie pozytywna zmiana, w stosunku do poprzednich przepisów, gdyż następuje różnicowanie  możliwość zadłużenia w zależności od indywidualnej sytuacji samorządu. Jednak należy zdawać sobie sprawę, z tego że w prawdziwej analizie zdolności kredytowej ocena powinna być znacznie szersza i wielowymiarowa.  Niemniej, wyliczenia sytuacji finansowej samorządów według tego wzoru w, mogą wskazywać na istnienie już dziś potencjalnych problemów z ekonomiczną (a nie tylko prawną) zdolnością kredytową niektórych jednostek. Według szacunków RIO, opartych na danych z samorządów z lat 2007-2009, żadnych nowych kredytów nie mogłoby według nowych limitów zaciągnąć 16 gmin i 23 powiaty. Zapewne, ograniczenie takie byłoby konieczne dla dalszych  podmiotów. Jak napisano w raporcie RIO: „Spłat kredytów i pożyczek na poziomie niższym niż 10% (wskaźnik wyliczony dla prawej strony wzoru podanego powyżej) musiałoby dokonywać: 258 powiatów (82,2% powiatów), 16 miast na prawach powiatu (24,6% miast), 886 gmin (36,7%gmin), co może skutkować postrzeganiem nowej regulacji przez powyższe samorządy jako ograniczenie możliwości rozwoju”.[3]

Wynik bieżący- obrazuje drugi z nowych limitów, obowiązujący już od 2011 r. (zgodnie z art. 242 jest on powiększony o nadwyżkę z lat poprzednich oraz wolne środki). Fakt, że samorząd nie jest w stanie pokryć swoich bieżących wydatków bieżącymi dochodami jest sygnałem problemów finansowych jednostki. W 2009 r. wynik bieżący samorządów ogółem obniżył się o 32%, a w 223 jednostkach zanotowano deficyt budżetowy (w 2008 r. tylko w 86) Szczególnie należy zwrócić uwagę na podmioty, które osiągnęły deficyt bieżący kolejny raz.

Powyższe rozważania wskazują, że faktyczna zdolność kredytowa samorządów istotnie się obniżyła i zapewne po 2010 r. zjawisko to pogłębi się. Nawet „stare limity” długu będą wymuszać na wielu samorządach ograniczenie nowych inwestycji i zadłużania się. W 2009 r. przekroczyło próg 60% – 17 samorządów, a w 71jednostkach dług był większy niż 50%. Niemniej przepisy dotyczące zadłużenia i jego limitów są tak skonstruowane, że nie uwzględniają zobowiązań zaciąganych w związku z projektami z UE. Tak więc z punktu widzenia poprawności wobec prawa, zapewne nawet te samorządy, które nie mają już rzeczywistej zdolności kredytowej projekty unijne będą mogły realizować. Jednak pojawia się pytanie, czy powinny. Zrównoważona/trwała równowaga finansów lokalnych wymaga spojrzenia na kolejne lata i szczególnego przyjrzenia się wydatkom, w tym inwestycyjnym.  Nie oznacza to, że samorządy powinny zrezygnować z realizowania kolejnych projektów inwestycyjnych, a jedynie wybierać takie które nie będą generować zbyt dużego nowego zadłużenia, ale również będą możliwie najmniej obciążać wydatki bieżące w kolejnych latach.

Sposobów na spełnienie powyższych warunków, dostępnych dla polskich samorządów jest co najmniej kilka jak kredyt kupiecki i factoring, przenoszenie inwestycji do spółek komunalnych, partnerstwo publiczno prywatne czy koncesja. Istnieje jednak niebezpieczeństwo, że mogą one być wykorzystywane niewłaściwie i wprawdzie formalnie dług będzie poza samorządem, jednak faktyczne ryzyko finansowe będzie spoczywać na nim. Na ten problem należy wyczulić zarówno samorządy jak i ustawodawcę. Najbezpieczniejsze dla finansów publicznych jak i indywidualnie każdej jednostki w powyższym zestawie jest PPP i koncesja. Dzięki temu, że następuje tu podział ryzyka między podmiot publiczny i prywatny nie dość że wartość tego ryzyka jest oszacowana, to jeszcze za negatywne zdarzenia odpowiadać będą zgodnie z owym podziałem dwa podmioty. Jednak właśnie te dwie formy – PPP i koncesja- są w praktyce najtrudniejsze do zrealizowania. Doświadczenia wielu krajów pokazują, że dopiero wsparcie rządu- poprzez tworzenie bazy dobrych praktyk, promowanie i transparentność przedsięwzięć- sprzyja szerszemu rozwojowi tych form. O potrzebie takiego rządowego wsparcia dla PPP, wykraczającego poza deklaracje i jednorazowe akcje, jest mowa w Polsce już od kilku lat.  Paradoksalnie, z punktu rozwoju PPP, dzisiejsza zła sytuacja finansów publicznych w Polsce, może mieć zatem pozytywny efekt. Warto przypomnieć, że stworzony w latach 90tych program PFI (odmiana PPP) w Wielkiej Brytanii, był właśnie uznany za „jedyny sposób na nowe inwestycje w wyniszczonym sektorze publicznym”.[4]

Autor: dr A. Kopańska, Uniwersytet Warszawski

17 listopada 2010 r.

©Wszelkie prawa zastrzeżone


[1] W tych szacunkach nie uwzględniono kwoty kredytów i obligacji wykupionych przed terminem

[2] Stelmach S.; Samorządowcy krytykują ministrów za wypowiedzi o zadłużeniu; Rzeczpospolita 30/09/2010

[3] Sprawozdanie z działalności Regionalnych Izb Obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2009 roku; RIO; Warszawa 2010

[4] Denny Ch.; Privately financed revolution; The Guardian; 3/10/2020

Możliwość komentowania jest wyłączona.

Kalendarium wydarzeń PPP
Maj 2019
P W Ś C P S N
 12345
6789101112
13141516171819
20212223242526
2728293031EC
Partnerzy: